农村土地使用权流转要注意哪些问题

当前，我国法律尚不能明确指出集体土地所有权主体。如《民法通则》规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”。这一规定没有明确指出所有权主体，导致集体、集体经济组织、村民对土地的权属显示不清。我国学者一直以来从不同角度提出了各自的观点。总的来看，无论何种观点均有其缺陷性。近年来，在物权法、民法典的创制过程中，就体现二种观点。  
　　（1）一种观点认为：集体土地属于该集体全体成员共同所有。  
　　《中国物权法草案建议稿》对集体土地所有权归属明确规定“属于全体居民共同所有”。  
　　此观点完全引入“共同所有”的概念，又指出农村集体土地由其所涉集体的内部成员共同享有权利（占有、使用、收益、处分四项权能），共同受“不得划分份额，不得转让继承”的限制。而内部成员直接享有权利则体现在使用土地方面和土地收益方面。这一观点有其缺陷：  
　　①集体、全体成员因出生、婚姻、死亡迁徙等原因始终处于动态，是一个变量。这使得集体组织在确定所有者具体权属和土地收益分配的操作上产生极困难。  
　　②共同所有的观点，与我国农村现阶段“乡（镇）、村集体所有”所有制相冲突。现阶段，农村集体土地事实上由村、村民小组、乡镇实际控制。  
　　③共同所有的观点，容易引起土地私有化，会背离社会主义土地公有制原则。  
　　（2）另一种观点认为：集体土地由该村集体经济组织或村民委员会行使所有权。  
　　《中国民法典（草案）》的物权法编第六章第五十八条的规定“农村集体土地属于村农民集体所有的，由该村集体经济组织或村民委员会行使所有权。”  
　　此观点的产生，实际上学者们已经注意到前一观点的缺陷性，于是提出“集体土地属于农村集体所有的，由该村集体经济组织或村民委员会行使所有权。”但这一提法仍没有解决问题的结症。  
　　其缺陷性体现在：  
　　（1）对集体所有权主体不予明确“农村集体所有”是一个模糊概念。看该款表述，所有权主体，既不是农民，也不是集体经济组织或村民委员会。  
　　（2）集体土地受益者——农民，如何从所有权行使者获得的权益，由于缺乏法律依据造成权益实现困难。  
　　（3）“村集体经济组织”又是不明确概念。  
　　因此，法律应当明确规定集体土地所有权主体为股份制法人，可表述为“农村集体土地属于村集体经济组织成立的股份制法人所有”。同时也可规定股份制法人可以是村经济合作社或是村土地资产经营公司，可以是乡镇资产经营公司或乡镇土地资产经营公司。作为村集体内部成员或乡镇集体内部成员的每个村民以股份制形式，享有与其他成员平等的使用上收益上权益。股份制法人则代表全体股份成员的利益。两者产权关系，股份制法人与村民的财产权相互独立，各自承担自己的民事责任，村民对股份制法人则享有较公司股东更广泛的权利的成员权。这种权利，不仅限于表决权，收益权等股东权利，它还应包括特有的股份法人资产流转使用权和股份制法人投资的公共设施、公益设施使用权利等等。股份制法人的设立，同时引入类似公司法上的股东会、董事会模式的议事规则，使其具有现代理念决策机制，从而保证其对集体土地的权益行使更加规范。  
　　采用股份制法人模式是基于如下几个因素：  
　　（1）股份制法人为集体土地所有者、经营者，并不需要改变我国农村土地的结构状况，也不是对现行集体土地所有制的根本改变，它只是对集体土地所有权主体的确认。股份制法人作为集体土地所有者，是对我国农村土地现状的承认，并没有根本否定村、村民小组、乡镇是事实上土地所有者的状况。  
　　（2）股份制法人为集体土地所有者、经营者，符合我国社会主义土地公有制性质，明确了法律上的土地所有权关系。其对本集体所有的土地享有法人所有权与农村集体所有制的性质相符合。  
　　（3）股份制法人作为集体土地所有者，从而排除“村集体经济组织”的模糊概念，排除“村民委员会、乡镇人民政府”非经济主体的概念，显得更为科学。

法律上虽规定了集体建设用地使用权流转的特殊情形，但缺乏相应的规定。如《物权法》第183条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”既然允许这部分集体建设用地使用权抵押，那么一旦抵押权实现，就会出现集体建设用地使用权发生转移的现象。但对于因实现抵押权而发生转移的建设用地使用权应如何处置、受让主体是否有限制等法律并没有明确。同时针对《土地管理法》第63条的规定，实践中没有任何关于此情形下建设用地使用权发生转移时的具体操作性规定。

(一)违反现行法律规定。我国《土地管理法》明确规定，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施规划而将农地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”。其表明土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地，要变为现实的建设用地，需要经有批准权的人民政府按土地利用年度计划分批次批准;而将规划建设用地使用权作为流转的客体，以流转方式来取得建设用地使用权，实质上是提前用地，扩大建设用地规模，必然会对土地年度利用计划的执行产生巨大的冲击。
(二)耕地保护将更加艰难。如果将规划建设用地作为流转对象、纳入流转范围，大量非法用地行为便会在土地使用制度改革、加快小城镇建设、增加农民收人等口号下，名正言顺地得以实施。在目前有关法律制度不完善的情况下，其结果必然是加快农地向非农业建设用地转化的速度，耕地保护将遇到更大的挑战。实践中，已有相当数量的农业用地以“流转”的名义提前变成了建设用地。近年来，随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的日益增多，集体土地使用权流转从幕后走向前台，并且速度明显加快，但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。如有的随便改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村财政或集体收人的措施;有的用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活;有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权。  [2]在农民土地权益受到侵害的同时，大量的耕地也变成了建设用地。
(三)在我国现行土地制度下，任何土地使用权流转的法律后果都是土地使用权主体的变更，因此，作为流转对象的土地使用权，应该是由土地使用者依法享有的、权利主体明确的、依法可以流转的土地使用权。规划建设用地尚不具备这些条件，土地使用权在法律上尚未被具体的土地使用者取得，土地使用权主体处于未知状态，将无具体使用权人的土地作为流转的客体，既无法律依据又缺理论基础。
因此，今后国家在立法时应将集体土地使用权流转的对象，限定在存量建设用地使用权的范围，并对流转的对象、范围、条件和程序做出明确的规定，以规范集体土地使用权流转行为;而规划建设用地使用权的取得，则应按土地管理法的规定由有审批权的人民政府审批，批准与否的决定因素应是土地利用总体规划、乡镇村建设规划和土地利用年度计划的要求，而非土地所有者与使用者之间的流转协议。